摘 要：近年来，中国在经济获得快速增长和社会发展水平大幅度提高的同时，也遇到了自然灾害频发和生命财产损失严重的巨大挑战。在抗击灾害的紧迫斗争中，政府及民众合力行动引人注目，英勇事迹令人感动，有关突发灾难的应急管理机制也不断得到完善；但行政权力集中调配资源的机制和能力也得到大大强化，政府职能转换、市场化改革进程和国民经济长期可持续发展受到很大影响，政府管理及民众行为短期化、经济计划化倾向十分明显。如何在人本科学发展观的指引下，在未来改革和发展战略中真正做到以制度创新为根本动力，把握和处理好灾害危机管理与社会经济长期可持续发展的辩证关系，这是一个重大而严峻的挑战性课题，需要社会各界共同反思并切实付诸行动。

关键词：灾害危机管理；长期稳定发展；以人为本；科学发展观

中图分类号：f062．2文献标识码：a文章编号：1000-176x（2008）11-0014-05

自然灾害的产生，是自然和社会双重因素非线性作用的结果，自然灾害与人类经济社会活动具有相互影响和相互作用的复杂耦合关系。自然灾害对一个国家或地区的经济发展及社会稳定有着直接影响。中国是一个自然灾害频发的国家，伴随着经济社会发展，自然灾害所造成的损失也呈逐年增长趋势，特别是2008年年初在中国南方多省发生的雨雪冰冻灾害，以及“5?12”四川汶川地震及此后接连不断波及面积广的余震和其他旱涝灾害，都造成了巨大的人员伤亡和经济损失。对此，在人与自然和谐相处的科学发展观指引下，关于灾害环境背景下的危机管理及传统经济社会发展模式转变，从理论上进行深刻而系统的分析及反思，是很有必要且重要的。

一、中国近年来伴随经济高速发展的自然灾害频发状况

据地质文献资料显示：世界上分布着两大自然灾害带：一条在北半球中纬度，另一条在环太平洋地区。在这两条灾害带上，集中了地震、热带气旋、风暴潮、风暴海浪、飓风和龙卷风，以及干旱、洪涝、低温冷冻害、雪灾、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害。由于正是地处于这两大世界自然灾害带的交汇带，而使得中国是世界上自然灾害严重的少数国家之一。自然灾害的种类多、分布地域广及发生频率高，给中国人民的生命财产造成了巨大的损失，也严重影响了中国经济社会健康稳定发展。

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历年国民经济和社会发展统计公报数据显示：近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2 000亿元。若仅从地震灾害来看，中国则是一个震灾严重的国家，地震活动频度高、强度大、震源浅和分布广。据统计，2002—2007年间全国共发生5．0级以上地震次数就有93次之多，平均每年有15次以上，给人民生命财产造成了巨大的损失。2008年5月12日在四川汶川发生的8．0级地震所造成的惨重的人员伤亡，则是21世纪以来世界上人员伤亡最大的地震灾害，截至8月21日12时，汶川地震已确认69 226人遇难，374 643人受伤，失踪17 923人。

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从宏观总量动态数据上观察，经济社会发展阶段及其活动总量增长与自然环境破坏、自然灾害发生频度及其经济损失规模之间存在着显著的相关关系。一方面，随着工业化发展阶段的来临，经济快速起飞，经济活动规模不断加大，对自然生态环境的破坏也在加大，由此带来自然灾害频发、灾害损失越来越严重；另一方面，由于人类经济发展水平和抗灾减灾能力的提高，越来越巨大的自然灾难所造成的人员伤亡相对规模可能会减少，但自然灾害所造成的直接经济损失则会越来越大。这个结论与1949年以来中国巨灾损失情况是基本一致的。

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近年来，中国经济发展势头猛劲，国民生产总值以年均11%左右的水平高速增长，但由于自然灾害频繁且严重，灾害所造成的直接经济损失也年均高达2 000亿元左右，其总量及所占国民生产总值的百分比也呈现出逐年增长趋势（如图1所示）。例如，由于受汶川地震的影响，2008年上半年四川省经济增速出现了较大幅度的回落，全年经济增长预期明显减缓。据四川省统计局初步核算，2008年上半年四川全省生产总值5 388．5亿元，同比增长9．1%，增速同比回落4．6个百分点，比一季度回落5．4个百分点。可以说，在近年来中国社会经济发展过程中，自然灾害是不断冲击经济稳定发展的不确定因素，影响着工农业生产和各项经济社会活动，进而威胁着人们的生存环境。

二、政府主导的自然灾害预警和危机管理机制巨大优势及其局限性

自然灾害在相当大程度上不是人类理性可以控制得了的，很多巨大灾难是无法避免也难以准确预测的，但通过构建规范、有效的危机管理体制及运作模式，以减少灾害中人员伤亡及财产损失，则是相当必要、可行和重要的。在突发性自然灾害发生之后，政府或其他组织若在极短时期内迅速做出反应，按照既定预案，根据自然灾害威胁的紧迫情势，采取伤亡救助、隔离保护和灾害控制措施，就可以最大限度地减少自然灾害损失。中国在古代就有了“安而不忘危，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣”等相关危机管理及危机防范的思想，但有关公共危机管理的正规研究直到20世纪初才开始起步，至于全球化背景下大规模危机管理问题的研究和探索更是近几年的事，特别是在美国“9?11”事件以及中国的“sars”危机之后，中国灾害危机管理的科学化和规范化才正式提上日程，近年来各级政府也都在积极致力于自然灾害预警及危机管理体系的建立和完善。

中国现行政府危机管理模式，通常是沿袭计划经济遗留下来的集中型行政运作机制，以行政命令、强制或制裁等刚性管理手段，实施政府的统一指挥和一元化领导，并强制性地要求将救灾工作当作“目前压倒一切的头等大事”来抓，从而在短时间内快速形成无比强大的动员力量，以聚集起大量人财物力资源用于开展抗灾、减灾和灾后重建工作。这种政府危机管理模式的优越性是显而易见的。近年来，面对各类突发的巨灾事件，中国各级政府充分展示了其特有的高效政治动员机制与资源集中调配能力，在抗击灾害、减轻灾害损失以及灾后重建等方面发挥出了巨大的作用。例如，在“5?12”汶川地震发生后，中国各级政府在第一时间里迅速采取抗震救灾行动，整个救灾工作反应速度快、规模大，从而最大限度地减少了人民的生命与财产损失。据四川省统计局和西南财经大学的相关调查结果显示政府在抗震救灾过程中，其救灾效率、应急能力、组织能力和执行能力等方面都令灾民十分满意，高达82%的被访灾民表示“很满意”和“比较满意”，其中“很满意”的灾民达到了50．5%，而只有18%的被访灾民认为“一般”、“较不满意”或“很不满意”。

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但也应该同时看到，这种以“政治动员、行政主导”为基本特征的灾害危机管理机制与模式，显然存在一系列局限性。如果没有理性、规范化和预案化运做机制，只是凭借政府官员基于行政压力做出某种“知觉性应急”反应，可能会解决问题于一时，但往往造成人财物力配置不合理，救灾资源不能尽其用，稀缺资源极大浪费，而且，在自然灾害频发的情况下，也会“顾此失彼”、不堪应对。从现代灾害危机管理的国际惯例来看，通常是在政府主导下，以市场经济运作机制为依托，充分利用和发挥国际国内“公民社会”（非营利组织）等广泛社会力量，按照事先制订的法制化预案来“有条不紊”地及时启动、有计划组织和规范化运作的。近年来，面对频发的自然灾害危机，一些西方发达国家都已建立起规范化的灾害危机预防和应对管理体系，拥有一整套健全的危机预防机制、发达的信息沟通机制和完备的危机管理法律体系，以及规范而开放的科研、教育培训、社会保障和国际合作体系。中国现行危机管理体系存在着诸多亟待解决的矛盾和问题，诸如：没有常设性危机管理部门，未形成权责分明和具有分工协作整合效应的危机反应机制，社会危机应对能力和自我恢复能力还有待提高，危机信息传播网络远未建立健全，特别是公民社会和非政府组织力量还远远没有参与进来并发挥应有作用。

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