摘要：农村社会养老保险反映了中国农村经济和社会发展状况，符合中国国情。但不容否认的是目前由于管理秩序的混乱严重影响了农村社会养老保险的健康发展。新时期顺应构建和谐社会的要求，实现城乡居民平等的国民待遇，迫切需要为农村居民提供规范有效的社会养老服务。目前，应从法制建设、管理体系和监督制约机制三个方面规范农村社会养老保险的管理，充分发挥它的社会保障功能。

关键词：规范；农村社会养老保险；管理

中国农村社会养老保险制度是指中国非城镇户口人员在国家立法指导下交纳一定的劳动所得，在年老时从国家和社会获得物质帮助、享受养老金，保障基本生活需要的社会制度。目前，随着经济的发展和社会的转型，从中国实际出发，规范农村社会养老保险管理，充分发挥它的保障功能对于有效解决农村养老问题、缩小城乡差距以及构和谐社会有着重要的现实意义和历史意义。

一、规范农村社会养老保险管理的必要性

首先，家庭养老的保障功能弱化。家庭养老一直以来是中国农村养老的主要形式，但它是以自然经济和小生产方式为基础的，随着农村经济的发展和社会的变革，其养老保障功能受到挑战：一方面，农村市场经济的发展，使家庭生产面临的市场风险和竞争压力越来越大，家庭收入的稳定性受到自然和市场的双重威胁；另一方面，由于计划生育的实施农村独生子女不断增加，“4-2-1”家庭结构越来越多，家庭养老负担加重。此外，随着生活质量的提高和城市化的推进，农村人口老龄化进程加快。据第五次全国人口普查统计，2000年中国农村65岁及以上的人口达5631.1万，约占全国老人总数的64%。可见，目前农村养老完全依赖家庭保障已不现实。因此适应新形式需要，迫切要求农村形成完善和成熟的社会养老保障网络。

其次，规范农村社会养老保险管理是构建和谐社会的内在要求。构建和谐社会不仅仅是经济和政治的进步与发展，也表现为对人的自由与权利的全面关照。年老时享受国家和社会的物质帮助是中国宪法规定的公民权利。农村居民是中国公民的主体，他们同城市居民一样会遭遇年老风险，需要有一种社会安全机制给予保障。然而由于二元社会结构的影响和管理方面的不足，农村养老社会化水平很低，农村居民成了社会的“二等公民”。构建和谐社会，关照人基本权利的实现，必然要为农民提供行之有效的社会性养老保障服务。这是实现农村居民“国民待遇”的具体体现，也是构建和谐社会的应有之义。

二、目前农村养老保险的管理缺陷

农村社会养老保险虽然已经实行了多年，但至今尚未实现统一、科学、规范的管理，管理不力严重影响了制度本身保障功能的发挥。

一是法制建设滞后； 二是管理机构尚未理顺；三是管理集约化程度较低。

三、规范农村养老保险管理的对策选择

一是加快农村社会养老保险法制建设。“依法治国”是中国基本治国方略，农村社会养老保险作为国家社会职能和政府行为，理应纳入法律的调节范围。

首先，从长远来讲，应形成以《农村社会养老保险法》为统帅的，以国务院针对农村社会养老保险制定的条例为指导，以地方性法规和规章为补充的完整的法律体系。一是全国人大常委会尽快制定《农村社会养老保险法》，就农村社会养老保险应遵循的原则、保险模式、管理体制、组织机构、实施范围、保障对象、基金管理和法律责任等做出明确规定。其二国务院根据《农村社会养老保险法》的要求，在综合分析各地区现行的暂行办法和条例的基础上，形成统一、系统、权威的实施细则，增强其法律可操作性。最后，各地区可根据当地实际，在全国性法律、法规的指导下，制定地方性法规和规章，对参保对象、缴费标准和比例、基金管理与运营等具体实施细节做出规定，以利于本地区农村社会养老保险工作积极稳妥地开展。

其次，加强农村社会养老保险立法与其它法律部门的立法内容的衔接。

二是建立上下贯通的科学管理体系。建立上下贯通的科学管理体系，就是要打破原来以“块”为主的管理模式，实现以条为主,垂直管理，理顺保险机构上下级之间的关系；在坚持“精简、统一，效能”的基础上，坚持政、事、财分开，实现立法、执法和监督分离，形成各部门之间、诸环节之间的相互协调、相互制约和相互监督。

首先，应尽快实现农村社会养老保险统一管理。1998年机构改革之后，农村社会养老保险由民政部门转交给劳动和社会保障部。但目前移交工作并未真正完成，尤其是县级部门移交工作缓慢，而且大多数地区乡镇一级尚未成立专门管理机构，造成保费征缴困难。因此，今后移交工作尚未完成的地区，应加快移交，同时健全乡镇一级的职能机构，从而为该项工作的具体实施提供一个顺畅、有序的组织环境。

其次，应明确相关职能部门的设置和职责定位。

三是建立开放的监督制约机制。社会保障监督是确保社会保障健康运行的重要约束机制。所谓建立开放的农村社会养老保险监督机制就是要完善其内外监督机制，形成由行政主管部门会同财政、审计、监察等相关部门以及保险利害关系人共同参与的监督体系。

其具体实施可通过以下几个方面来进行：一要加强全国人大及地方权力机关监督。一方面要建立定期汇报审查制度，保险部门应针对相关性政策、法规执行情况、日常财务管理情况以及基金投资运营情况向同级政府权力机关做出汇报，必要时，基金运营机构还要针对基金投资回报情况向全国人大做出报告，以增强基金监督的权威性。另一方面，要明确基金管理规章制度，严格规定基金运营渠道、程序和手续，并针对基金运作中的违规现象制定制裁性措施，增强基金管理的安全性。二要加强财政监督。财政监督是行政监督的主体。保险经办机构以及基金运营机构要制定财务报表制度，定期针对基金收支情况及其保值增值情况向财政部门汇报，以实现财政部门对账户管理和运作成本的适时监督。三要突出审计监督的中心地位。审计机关超脱于行政部门，其监督内容较为深刻、全面，监督结果更为公正。

今后业务经办机构应当建立相应的内部审计机构，健全内部审计制度，加强对各项业务和财务活动的稽核工作。同时还要强化审计部门对基金财务核算和会计资料真实性的审计，增强财务管理的真实性和规范性。四要建立强有力的外部监督机制。外部监督委员会成员可由媒体代表、参保对象代表以及社会公众组成，其办公室设在同级人大。它要定期听取和审议保险承办机构关于政策法规执行情况、基金管理情况及运营状况的报告，并将审议结果和改进意见上报权力机关，通过媒体进行通报，确保该项工作的透明化和规范化运作。

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